Overheden & Non Profit

Rechtszekerheid, rechtmatigheid en conflicterende rollen

Onder overheid wordt van alles begrepen, maar in elk geval de ambtenaren van ministeries, provincies, gemeentes en waterschappen. De overheid heeft een ordenende, sturende, presterende en arbitrerende functie. Ze dient in al deze rollen onze rechtszekerheid te waarborgen en haar taken op rechtmatige wijze te vervullen. De verwachtingen van burgers zijn hooggespannen, de kritiek vaak genadeloos. Bovendien vertoont ‘de overheid’ wel enige samenhang, maar is geen geheel. Vanaf 1 januari 2015 hevelde het rijk de jeugdwet, werk en inkomen, en zorg aan langdurig zieken en ouderen over naar de gemeenten. De transitie moet met behoud van rechtszekerheid verlopen.

Onze dienstverlening: Issuesmanagement voor overheid en non profit, framing en linguïstische programma’s, lezingen, inspiratiebijeenkomsten en workshops, collegiale intervisie, toetsing van beleid, publieke opinie-onderzoek en interim management.

Lees verder over de beleidsfabriek

“De overheid is meer dan een beleidsfabriek. In menig opzicht is het ook handhaver en uitvoerder van beleid. Communiceert de beleidsfabriek voornamelijk met de burger via de persvoorlichter en de vrije pers, de handhavende en uitvoerende overheid communiceert via de publieksvoorlichter.”[1] In oorsprong, dat wil in dit verband zeggen vanaf het eerste naoorlogse kabinet Schermerhorn, werden voorlichters geacht het regeringsbeleid voor het volk toe te lichten enerzijds, maar anderzijds ook een soort antennefunctie te vervullen, ze moesten ook weergeven “wat de Regeering in het volk waarneemt.”[2] In de praktijk kwam er van deze wederkerigheid niet veel terecht. Voor-lichten en toelichten van het beleid blijft leidend. De Commissie Van Heuven Goedhart legt een visie neer in de Adviescommissie Overheidsbeleid inzake Voorlichting[3], waarin voorlichting ‘open en passief’ moet zijn en zich moet beperken tot verduidelijking van en toelichting op het beleid. Dit advies houdt stand tot 1968-1970 als de Commissie Biesheuvel[4] aanbevelingen formuleert die zullen leiden tot de Wet Openbaarheid van Bestuur.[5] In deze wet krijgt de burger recht op informatie, terwijl de overheid tegelijkertijd de verplichting krijgt die informatie te verschaffen, in lijn met art. 110 van de Grondwet: ‘De overheid betracht bij de uitvoering van haar taak openbaarheid volgens regels bij de wet te stellen.’ Dit accent op het betrachten van openbaarheid door middel van ‘informeren’ blijft gehandhaafd tot 1984, wanneer de werkgroep Van der Voet[6] aantreedt. Het is de eerste keer sinds de oorlog dat de overheid hardop zegt dat ze iets wil doen aan de houding van de burger. Dat gold natuurlijk primair ’s burgers houding tegenover allerlei vormen van gewenst en ongewenst gedrag c.q. het naleven van tal van regels en regelingen. In toenemende mate echter zou ‘houding’ ook de overheid zelf insluiten: de houding die de inwoners hebben tegenover de overheid. Daarmee werd dus ook communicatie opgenomen in het denken over de overheid zelf en over overheidscommunicatie. Dit zou later bekend komen te staan als ‘communicatie in het hart van het beleid’. Misschien wat omfloerst, maar het staat er wel, in de ‘Principia’[7], uitgangspunt 3: “De communicatie van de rijksoverheid is altijd gericht op de inhoud van het beleid en in dat verband tevens op het functioneren van de overheid als zodanig.” Het begrip ‘beïnvloedende voorlichting’ doet dan toch zijn entree in de overheidscommunicatie. Deze beïnvloeding is gericht op de houding en of het gedrag en of de mentaliteit van de burger. “De Commissie Toekomst Overheidscommunicatie[8] gaat in 2001 weer een stuk verder. Zij spreekt van de slag om het publiek vertrouwen.” In feite zijn beeldvorming en imago dus voor de overheidsvoorlichting laat 20e eeuwse begrippen. Hierbij mag het bovendien niet om mannetjesmakerij gaan: (Uitgangspunt 3: “Bewindspersonen zullen zelf terughoudendheid betrachten…”). De commissie stelt nadrukkelijk dat het om de inhoud en niet om de bestuurder gaat, de toon zakelijk moet zijn en de informatie feitelijk. Zoals we nog zullen zien zijn dit lastige beperkingen voor overheidscommunicatie in het algemeen, en voor effectiviteit in het bijzonder.

De overheid biedt ‘waar het de voorlichting betreft een welhaast caleidoscopische aanblik’.[1] Binnen dit caleidoscopische gezelschap, voortdurend veranderend van naam en kerntaken, bedrijven alle partijen iets van overheidscommunicatie, veelal bilateraal. Er is geen enkele regie. Bovendien blijkt niet alleen dat al die onderdelen van de overheid onderling geen idee hebben van wat al die anderen van pakweg het CIZ, het UWV, het CAK en de DUO zoal communiceren, noch alle gemeentelijke diensten van Zorg en Samenleven of Werk en Inkomen. Het blijkt vooral ook dat ze zichzelf geen enkele matiging opleggen als ze communiceren.[2] Een beetje burger krijgt minimaal één brief per dag! In het tijdperk van de media-explosie[3], de schier onuitputtelijke communicatiemogelijkheden, weet de overheid zich op Facebook en Twitter veelal met haar telkens nieuwe identiteiten geen raad. Waarom is de ongeholpen naamsbekendheid van Coca Cola zo groot? Zou dat er iets mee te maken hebben dat de firma sinds 1866 noch haar naam noch haar logo ooit veranderd heeft?

[1] P. Neijens & J. Sprenger, Overheidscommunicatie en het publieke debat, Blog Sprenger 2006.

[2] M. Wagenaar, De Rijksvoorlichtingsdienst, geheimhouden, toedekken en openbaren, Den Haag: SDU 1997, p. 55 e.v.

[3] Adviescommissie Overheidsbeleid inzake Voorlichting (Commissie Van Heuven Goedhart) Overheidsvoorlichting. Den Haag: SDU 1946.

[4] Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting (Commissie Biesheuvel), Openbaarheid, openheid, Den Haag: Staatsuitgeverij 1970.

[5] W. Tiemeijer & G. Rijnja, ‘De onhoudbare rem op communicatie over niet-aanvaard beleid’, in: B. Dewez e.a. (red.), Overheidscommunicatie. De nieuwe wereld achter Postbus 51, Amsterdam: Boom 2001.

[6] De werkgroep Heroverweging Voorlichting Rijksoverheid (Commissie Van der Voet) introduceert in 1984 ‘voorlichting als beleidsinstrument’.

[7] Uitgangspunten Overheidscommunicatie, Afspraken 2004. RVD Communicatiereeks 1, Den Haag: SDU Uitgevers 2004. Deze uitgangspunten zouden bekend komen te staan als ‘de Principia’.

[8] Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, In dienst van de democratie. Den Haag: SDU 2001.

[1] De Roon, A. (2000) Overheidsvoorlichting: de progressie van een onvolgroeid beleidsinstrument. In Klandermans, B., & Seydel, E. (Red.). Overtuigen en Activeren, publieksbeïnvloeding in theorie en praktijk (p. 134). Assen: Van Gorcum.

[2] Zo blijkt uit het (geestige en tegelijk treurigstemmende) boekje De brievenbus van Mevrouw de Vries van Stephan Steinmetz. Amsterdam: Atlas Contact 2013.

[3] Van Wijk, K. (2011). De Media Explosie. Trends en issues in massacommunicatie. Den Haag: Academic Service/BIM Media.

Vouw dicht

Bondgenoot van de burger: een linguïstische benadering

Bondgenoot van de burger

Een linguïstische benadering van het imago van de overheid

Drs Eliane Schoonman

Verkenningsnotitie in het kader van het Eigene van de Overheid, CAOP januari 2011

Het imago van de overheid, het is van zulk essentieel belang, dat het al in de preambule van het Regeerakkoord van 30 september 2010 staat. “Dit kabinet gelooft in een overheid die alleen dat doet wat zij moet doen, liefst zo dicht mogelijk bij mensen. Dan kan de overheid weer een bondgenoot worden van de burger”[i]. Bondgenoot zijn van de burger, dat lijkt op een gewenste identiteit. Onduidelijk in zo’n Akkoord blijft hoe zulk een identiteit vorm zou moeten krijgen. Maar wat men ook onder een bondgenootschap met de overheid zou willen verstaan, waarschijnlijk zijn er maar weinig Nederlanders die de overheid zo zien en zelfs de meeste ambtenaren zullen zichzelf niet zo zien.

Imago’s komen tot stand via allerlei impressies en waargenomen of gepercipieerd gedrag. Imago’s komen ook tot stand door communicatie. Ten behoeve van de overzichtelijkheid wordt in deze bijdrage daarom vooral gekeken naar communicatie en de beroepsgroep die uiteindelijk ‘het imago van de overheid’ tot haar takenpakket kreeg: professionals in communicatie, met name overheidscommunicatie. Het lijkt er op dat de overheid zich relatief laat is gaan bekreunen om haar imago. De overheid communiceerde wel, maar om andere reden en op andere wijze dan voor draagvlak nodig is. Ook toen al, direct na de oorlog en tot ver in de jaren tachtig van de vorige eeuw, was overheidscommunicatie niet altijd even effectief, maar effectiviteit was dan ook geen actief beleden parameter in de communicatiebeleidsplannen. Dat verkeerde communicatievormen ook bij kunnen dragen aan een slécht imago was een laat inzicht. Nu de overheid ten langen leste en wegens afbrokkelend vertrouwen ook noodgedwongen, bezig is met reputatiemanagement, is de vraag of de communicatievormen die daar bijhoren, wel passend of met name effectief zijn voor de overheid als geheel en haar imago in het bijzonder.

Dorknopers: het imago van ambtenaren Bekende thermometers van oordelen en vooroordelen in een bepaald land in een bepaalde periode zijn personeels- en contactadvertenties. Vooral contactadvertenties zijn, in hun compactheid, pareltjes van de waarden die iemand wenst te ventileren. Dit in de hoop overigens dat de woorden die hij/zij daarvoor kiest de bedoelde waarde ook uitstralen. Want is iemand die ‘van de natuur houdt’ een Nordic Walker, een vogelaar, een vegetariër, een lid van Greenpeace of een nudist? Om maar eens iets te noemen. Tot ver na de Tweede Wereldoorlog werden contactadvertenties aangetroffen die volstonden met ‘Ambtenaar zoekt vrouw’. Waarschijnlijk werd daarmee beoogd te communiceren dat men een vaste functie had en derhalve met name een betrouwbare economische partner. Maar betrouwbaar heeft nog wel meer connotaties dan economische vastigheid en die werden vast ook somtijds bedoeld. De onsterfelijke Dorknoper van Marten Toonder was nog van het type ambtenaar bij wie men, in publieke dienst, slechts een nieuw potlood kreeg bij inlevering van het stompje van het vorige potlood. Van ‘perverse prikkels’ (het in verleiding gebracht worden een potlood van kantoor mede naar huis te nemen) kon eenvoudig geen sprake zijn. Betrouwbaarheid lijkt dan bijna synoniem aan integriteit. Betrouwbaar ook als in lieden waarop men kan rekenen. De dijkgraaf beschermt tegen water, de politie beschermt tegen gespuis. Anno 2010 komt het epitheton ambtenaar nog maar zelden voor in contactadvertenties. De samenleving mag ‘ambtenaar’ al snel vereenzelvigen met niet erg hard lopende papierverplaatsers, die met name geen bondgenoot van de burger zijn. Het woord ambtenaar is in luttele decennia tijd dus aan een vrije glijvlucht begonnen. In contactadvertenties heeft ‘ondernemer’ het nog wel overleefd, maar de meeste beroepsoriëntaties zijn verdwenen. Het gaat nu veel meer om hoe men in het leven staat. Men mag graag reizen of sporten of lezen. Ongeacht de werkplek. Dat is tenslotte ook veiliger dan een waarde uitstralen van een beroepsgroep waarvan men weet dat die er in de publieke opinie gekleurd opstaat. ‘Tweedehands autohandelaar zoekt vrouw’? ‘Projectontwikkelaar zoekt man’? Iedereen voelt op z’n klompen aan dat dit niet het bedoelde effect heeft, al zal men een gepassioneerd autoverkoper zijn, met gevoel voor recycling en milieu (tweedekansauto’s tenslotte) of een oprecht projectontwikkelaar. Het is in dat licht heel bijzonder dat het Regeerakkoord voor ‘bondgenoot’ koos. Dat is noch een bestaand noch een beleden imago. De politie koos bijvoorbeeld voor ‘dienstbaar’ als lemma bij het logo. Daarmee is dienstbaar onderdeel van het gewenste imago. Dat is een overheid die er voor de burger is, de burger dient. In een onderpositie zit haast. Maar een bondgenoot is dat niet. Voorwaar, het is een leverancier van een dienst. De politie is zichzelf, haar diensten en reputatie aan het ‘verkopen’. Desgevraagd zegt de politie dat ze met ‘dienstbaar’ eigenlijk ‘bescherming’ bedoelt. Maar bescherming is een bovenpositie-woord. Het is toch nog nooit vertoond dat de zwakkere tegen de sterkere zegt: “Wees gerust, ik zal je beschermen.” De politie voelt vanuit het interne perspectief ‘bescherming’ (sterke arm, bevoegd gezag), maar heeft zich een reclameslogan als ware zij leverancier van diensten, laten aanmeten. Dit is een belangrijke observatie, omdat zoals in deze bijdrage verkend zal worden, de politie zich hier heeft laten adviseren vanuit een communicatieparadigma dat de overheid slechts onder zeer specifieke omstandigheden past.

Het imago van ‘de overheid’ kan zich ook bewegen buiten het directe ‘klantcontact’. Dat is bijna nog gevaarlijker. Dat zijn ‘beleidsambtenaren’. Niemand die ze ziet, niemand die weet wat het ertoe doet. Zo zichtbaarheid een gevaar is, onzichtbaarheid eveneens. Neem beleidsambtenaren bij de politie. We zien ze niet, we weten niet eens dat ze bestaan. In de beleving van veel mensen is de politie vooral aan het bekeuren c.q. onterecht aan het bekeuren en rekenen af met de politie op het niveau van klantcontacten. Als daar een ambtenaar zit en die heeft onderzoeken tot zijn beschikking, waaruit blijkt dat de hoeveelheid inbraken toeneemt nadat de wintertijd weer is ingegaan, dan ziet niemand deze functionarissen. Maar ook een dief let op zijn arbeidsomstandigheden en doet zijn werk dus liever bij nacht (en tij). De beleidsambtenaar weet dus dat de inbraken in de laatste week van oktober weer een scherpe stijging zullen vertonen. Hij kan het correleren aan A-wijken, hij kan een advies schrijven naar de korpschef waar de capaciteit naartoe moet. Erger wordt voorkomen, tijdig ingrijpen wordt mogelijk: verzin het maar. Maar als er nu één groep is die compleet onzichtbaar is, dan zijn het beleidsambtenaren. Tot de politiek ze agendeert als overbodig. En dan knikt heel Nederland overijverig mee. Plots lijkt het Hele Imago van de Hele Overheid opgehangen aan de kleinste groep ambtenaren, de onzichtbare ambtenaren, de schimmen waarvan velen van ons het bestaan slechts vagelijk vermoeden: beleidsambtenaren. Een schoon geval van onbekend maakt onbemind. Van die andere ambtenaren moesten we er drieduizend bij (politie) of zelfs twaalfduizend bij (verpleegkundigen). Leerkrachten, vierhonderdvijfentwintigduizend, willen we niet kwijt, brandweerlieden niet, militairen niet: de ganse overheid willen wij behouden en uitbreiden, op één groepje imagodragers na. En het Loket Burgerzaken mag wat klantvriendelijker: de identiteitskaarten gratis bijvoorbeeld.

De komst van imago Dat er communicatieparadigmata zijn, en dat er aan imago’s en reputaties iets te managen is, weet het bedrijfsleven allang. Voor voorlichters lag dit minder voor de hand. Ze wisten het niet, wilden het niet of mochten het niet. Dat het imago van het legioen door- en door fatsoenlijke Dorknopers aan het afbrokkelen was, ontging velen die van dat legioen deel uitmaakten, waaronder voorlichters. Het imago werd niet stelselmatig onderzocht, laat staan dat er beleid op ontwikkeld werd. Imago lijkt in overheidskringen een laat-twintigste eeuwse uitvinding. Voor die tijd had de overheid slechts met identiteit van doen. Identiteit viel dan weer samen met hoe de overheid zichzelf zag en dat op zijn beurt viel miraculeus samen met hoe de Nederlandse bevolking de overheid zag.

Deze ideaaltypische situatie is sindsdien behoorlijk geproblematiseerd. Wij hoeven op deze plaats niet uitvoerig stil te staan bij datgene wat genoegzaam bekend is over het mondiger worden van de samenleving als geheel in de jaren zeventig en tachtig, de vlucht van internet met zijn ongekende informatievoorziening en mogelijkheden tot het uitwisselen van meningen in de jaren negentig en verder. Bekend is ook dat de voortschrijdende individualisering, gekoppeld aan de in het Westen aanhoudende welvaart veel goeds brengt, maar ook veel kritische consumenten en verwende burgers. De overheid als een gegeven, met een gegeven en gerespecteerd gezag, bleek in dat proces telkens niet, of te laat, aan nieuwe verwachtingen te voldoen, en bleek op enig moment met een vergelijkenderwijs weinig glanzende beeldvorming achter te blijven. Mondjesmaat en rijkelijk laat begon zich de behoefte aan te dienen om iets aan het imago te sturen. Omdat men eenvoudig niet niet kan communiceren, bleek veel overheidscommunicatie geheel zelfstandig bij te hebben gedragen aan een imago van die overheid. Voorlichters besloten te kijken naar de collegae bij het bedrijfsleven. Wat gebeurde daar allemaal om tot prachtige imago’s, beeldvorming en reputaties te komen. Aldus deed het gedachtengoed van de commerciële communicatie zijn intree bij de overheid. Nu is het niet zo dat de overheid inmiddels hele cohorten imagomanagers in dienst heeft. Het is wel zo, dat de beroepsgroep ‘overheidsvoorlichters’ vast is komen te zitten in een communicatieparadigma, van waaruit het niet gemakkelijk ontsnappen is. Het is het aantrekkelijke paradigma van marketingcommunicatie en reputatiemanagement. Dit paradigma stelt overheidsvoorlichters in staat te blijven doen wat ze altijd al deden, voorlichten, inlichten en toelichten namelijk; er kwam, zo leek het, alleen maar iets bij. Het leek geen majeure wijziging in denken als men aan de techniek van het informeren de techniek van het segmenteren van doelgroepen toevoegt. Maar het marketingparadigma met zijn nadruk op klanten en doelgroepen, zo zal onderstaand betoogd worden, is slechts in heel specifieke relaties die de samenleving met de overheid heeft dienstig, en in alle andere relaties niet. Er kwam dus niet ‘alleen maar iets bij’, er ging wel degelijk ook echt ‘iets af’, namelijk die relaties die buiten de noemer ‘doelgroep’ vallen.

 Onwederkerigheid “De overheid is meer dan een beleidsfabriek. In menig opzicht is het ook handhaver en uitvoerder van beleid. Communiceert de beleidsfabriek voornamelijk met de burger via de persvoorlichter en de vrije pers, de handhavende en uitvoerende overheid communiceert via de publieksvoorlichter”[ii]. In oorsprong, dat wil in dit verband zeggen vanaf het eerste naoorlogse kabinet Schermerhorn, werden voorlichters geacht het regeringsbeleid voor het volk toe te lichten enerzijds, maar anderzijds ook een soort antennefunctie te vervullen , ze moesten ook weergeven “wat de Regeering in het volk waarneemt.”[iii] Lange tijd blijft het heikele punt van de ‘propaganda’ (in dit verband ‘eenzijdige communicatie ten behoeve van een bepaalde beeldvorming van de macht’) boven de discussie hangen of voorlichters wel aan imago bouwen mogen doen en dus komt er in de praktijk van deze wederkerigheid niet veel terecht. De Commissie Van Heuven Goedhart legt een visie neer in de Adviescommissie Overheidsbeleid inzake Voorlichting[iv], waarin voorlichting ‘open en passief’ moet zijn en zich moet beperken tot verduidelijking van en toelichting op het beleid. Dit advies houdt stand tot 1968-1970 als de Commissie Biesheuvel[v] aanbevelingen formuleert die zullen leiden tot de Wet Openbaarheid van Bestuur[vi]. In deze wet krijgt de burger recht op informatie, terwijl de overheid tegelijkertijd de verplichting krijgt die informatie te verschaffen. Dit accent op ‘informeren’ blijft gehandhaafd tot 1984, wanneer de werkgroep Van der Voet[vii] aantreedt. Het is de eerste keer sinds de oorlog dat de overheid hardop zegt dat ze iets wil doen aan de houding van de burger. Dat gold natuurlijk primair ’s burgers houding tegenover allerlei vormen van gewenst en ongewenst gedrag c.q. het naleven van tal van regels en regelingen. In toenemende mate echter zou ‘houding’ ook de overheid zelf insluiten: de houding die de inwoners hebben tegenover de overheid en daarmee werd dus ook de beeldvorming opgenomen in het denken over overheidscommunicatie. Voorzichtig en met ‘principia’ omgeven, doet nu het begrip ‘beïnvloedende voorlichting’ zijn entree in de overheidscommunicatie. Deze beïnvloeding is dan gericht op de houding en of gedrag en of mentaliteit van de burger. “De Commissie Toekomst Overheidscommunicatie[viii] gaat in 2001 weer enkele slagen verder. Zij spreekt van de slag om het publiek vertrouwen.”[ix] In feite zijn beeldvorming en imago dus voor de overheidsvoorlichting 21e eeuwse begrippen, waarbij het bovendien niet om mannetjesmakerij mag gaan, de commissie stelt nadrukkelijk dat het om de inhoud en niet om de bestuurder gaat, de toon zakelijk moet zijn en de informatie feitelijk van aard. Zoals we nog zullen zien zijn dit lastige beperkingen voor communicatie in het algemeen, maar voor imago en beeldvorming in het bijzonder.

Zenden De beroepsgroep voorlichters, zich de toegang ontzegd wetend van iedere vorm van propaganda, beïnvloeding of imagobeheer, kweet zich sinds 1946 nauwgezet van de taak den volke te informeren en ging aan de slag met de bevindingen van de wetenschap[x]. Ook de eerste generaties studenten moesten zich de Z-B-M-O-modellen eigen maken. Deze uit de telecom overgewaaide denktrant hield een nogal technische benadering van communicatie in, waarin er sprake was van een Zender. Die Zender had een Boodschap. Daartoe had hij een Medium of Middel nodig. En aldus kwam een en ander terecht bij de Ontvanger. De Public Relations of Voorlichting[xi] had er wel oren naar. Immers: hier is mijn organisatie of mijn president-directeur (Z), zijnde Pake Pannenkoek. De Beste Pannenkoeken zijn van Pake Pannenkoek, deze week met gratis Poedersuiker (B). Hier heeft u een folder met kortingsbon (M). Natuurlijk komt u (O) nu even langs bij onze pannenkoekenkraam. Dit model ziet men in de praktijk van de telefonie ook wel voor zich. U (Z) wil uw verjaardag vieren (B) en grijpt de telefoon (M) om uw vrienden (O) uit te nodigen. Klaar is Kees. Omdat het model in de praktijk niet altijd succesvol uitpakte is het enigszins geproblematiseerd. Zo kon er ruis optreden, de lijn kraakte of er vloog een vliegtuig over. En (het model heeft lang stand gehouden) er kon misschien ook sprake zijn van feed-back, dan wel feed-forward. Dat wilde zeggen: misschien zei O ook nog wel eens iets terug. Ook in de massacommunicatie was men met het model bezig en aldus ontstonden theorieën over ‘injectienaald’ en ‘two-step-flow’. De vraag was hier of men één-op-één informatie in een medemens kon stoppen en daarmee was het klaar (injectienaald) of dat er nog een of meer intermediairs tussen moesten zitten (two- of multiple-step-flow of communication).

Voor de jonge beroepsgroep voorlichters bood dit ‘zendermodel’ enig houvast, maar de effectiviteit van de aldus ontstane stroom van folders, brochures, nieuwsbrieven, krantjes en wat dies meer zij, is op z’n zachtst gezegd kwestieus.

Is het al de vraag of de betreffende informatiedragers de mensen bereiken, nog veel meer is de vraag of de ‘ontvangers’ de inhoud ook begrijpen, en als dit laatste het geval is, dan ook aanvaarden of in voorkomende gevallen opvolgen. En dat ‘ opvolgen’ is, voor een overheid die iets aan houding en gedrag wil doen, geen onaanzienlijke parameter als het gaat over effectiviteit.

Informeren en de taalhandelingstheorie Merkwaardig genoeg houden voorlichters, maar ook communicatiewetenschappers zich niet bezig met taal. De communicatiediscipline valt onder sociale wetenschappen en niet onder letteren. Toch heeft taal wel iets met communicatie te maken. Zou je zeggen. Uit de diverse taalkundige theorieën bespreken we hier ten behoeve van de Verkenningen, de taalhandelingstheorie[xii]. Dat is een theorie die uitgaat van taal als een vorm van handelen. Hetgeen wij zeggen is een vorm van doen, vandaar: taalhandelingen[xiii]. Als ik zeg dat ik er aan kom doe ik een belofte; als ik u vraag hoe laat het is doe ik een verzoek (mij de tijd te vertellen).

De taalhandelingstheorie onderkent vijf categorieën taalhandelingen, waaran gerefereerd wordt als ‘illocuties’. Men veronderstelt dat er vijf dingen zijn die men met taal kan doen. Deze illocutiegroepen zijn achtereenvolgens

*informeren of mededelen, de ‘informeerders’

*emoties of opinies uitdrukken, de ‘uitdrukkers’

*binden, zoals in beloftes, de ‘binders’

*sturen, dat is het een ander iets laten doen, de ‘stuurders’ en

*verklaren, dat is de overgang tussen twee regelsystemen aangeven, zoals het openen van een vergadering, de ‘verklaarders’.

Van deze vijf heeft overheidscommunicatie zich vooral, zo niet uitsluitend, bediend van informeren. Met informeren als zodanig is natuurlijk niets mis. Iedere samenleving legt ergens de informatieplicht neer. In Nederland rust erg veel informatieplicht bij de overheid en zo ook onze verwachting van de overheid. Informeren is al snel de uitingskant van taal, maakt al snel deel uit van welke taalhandeling dan ook. Op het locutionaire, dat wil zeggen grammaticale niveau van de taaluiting zien veel taalhandelingen er uit als een informeerder en bovendien zal van vele taaluitingen informeren een onderdeel vormen van de bedoelde illocutie. Voor een goed begrip van ‘wat we met woorden doen’ is binnen de taalhandelingstheorie daarom vooral de strekking van de taaluiting relevant. Eigenlijk is in die zin ‘illocutie’ gelijk te stellen aan ‘strekking’. Als men een kind heeft, dan ontvangt men ongevraagd van de overheid een brief tegen de tijd dat het kind de drie jaar passeert. In die brief staat onder meer dat het kind deo volente over enige maanden vier jaar wordt. Aangezien de ouders, of all people, dat vermoedelijk al wisten, lezen ze door in de hoop de strekking van de brief te achterhalen. Er zal een andere reden voor het schrijven zijn. Dat is dan ook zo. De overheid deelt u mede dat uw kind leerplichtig wordt en wel op diens 4e of 5e, de leerplicht duurt immers afhankelijk van het tijdstip van entree in het lagere schoolsysteem. Dan volgt nog enige uitleg over hoe zich aan te melden op de basisschool, er zit een kaart bij die men dient in te leveren bij de administratie van de gekozen school en een telefoonnummer van de leerplichtambtenaar voor eventuele vragen. Mits dit goed gebeurt, is dit een duidelijk geval uit de categorie ‘verklaarders’. Het kind, c.q. de ouders als bewindvoerders over het minderjarige kind, gaan over naar een ander regelsysteem, namelijk het systeem waarin de leerplicht geldt. Niet overal berust deze ‘verklaringsplicht’ bij de overheid. In vele landen voltrekken zich deze ‘verklaarders’ zonder tussenkomst van de overheid. Vragen over de leerplicht worden in zulke landen gesteld aan de directeur van de school. Wil men een erker aan laten bouwen en woont men in een land dat hier regels voor heeft, dan belt men de aannemer aan wie men het project wil toevertrouwen. Niet de dienst bouw- en woningtoezicht of de schoonheidscommissie. Hoe een land dit ook verder inricht, verklaard wordt er voortdurend, maar bij ons is dit een belangrijke taak van de overheidsvoorlichter. Verklaren, gekoppeld uiteraard aan informeren, lijkt een simpele taalactiviteit, maar is dat in feite niet. Neem de situatie dat het loket burgerzaken die bij iedere gemeente veel aandacht vangt en daarmee een belangrijke imago-drager is, de openingstijden wijzigt. Dat lijkt een eenvoudig geval van informeren: vanaf heden zijn wij op woensdagmiddagen en donderdagavonden geopend en op maandagochtenden gesloten. Zoiets. De mededeling zelf is inderdaad niet problematisch. Wie men wenst te informeren misschien ook nog niet, alle inwoners van de gemeente immers. Tenzij men over een systeem zou beschikken, waaruit zou blijken dat met name op maandagochtend alleenstaande moeders paspoorten kwamen ophalen, maar zover is het in de meeste gemeenten nog niet. Alle burgers dus. Een folder bij iedereen in de bus? Dat kan, maar het heeft wel het bezwaar dat velen zo’n folder niet lezen en in een gemeente van meer dan honderdduizend inwoners kost zoiets al gauw een klein vermogen. Verkeerde middel, verkeerde begroting. Een mededeling in het Stadsblad dan maar? De meeste gemeentes hebben contracten over gemeentepagina’s met de lokale kranten of huis-aan-huisbladen. Wordt ook niet door iedereen gespeld, maar in elk geval heeft men dan een informatiepoging gedaan. In de praktijk pakt het natuurlijk zo uit dat u er bij het begin van de week op uit trekt om uw pas te verlengen, en een verregend A4tje, fladderend aan zijn laatste punaise, op de deur aantreft. Nog net leesbaar is: ‘maandagochtend gesloten’. Of Burgerzaken heeft een weggedrukte link op de website van de gemeente geplaatst, die ook alweer door veel mensen of niet opgevraagd wordt of te diep wegzit om op te vallen. Informeren, ondanks de schijn van het tegendeel, is nog helemaal niet zo simpel. En zeker niet, als men informeren ziet als een taalhandeling zonder verdere strekking, zoals de overheid te lang geprobeerd heeft.

Informeren sluit de ander niet in Informeren is per definitie eenrichtingsverkeer. Het proces voorziet slechts in heengang, niet in teruggang. Dit is geen probleem als de zender (om maar in die terminologie te blijven) het niet relevant vindt of en wat de ontvanger maakt van de strekking. Zo kan de NS zich daartoe beperken als de trein tien minuten vertraging heeft. Deze mededeling is geen verzoek om dus maar koffie te gaan drinken. Als de NS daarmee echter wel een strekking beoogt, bijvoorbeeld die van een waarschuwing of een instructie (Bel uw werkgever! Neem de bus!) dan zal de spooromroepster het er waarschijnlijk wel bij zeggen.

Onze overheid laat de expliciete vermelding van de illocutie (in simpel Nederlands: wat is de bedoeling?) heel vaak achterwege, waarschijnlijk met het oog op de principia van ‘feitelijke informering’ en ‘zakelijke toonzetting’. Informering zonder explicitering van de strekking, laat maximale interpretatieruimte bij de ontvanger en kan dus tot schadelijke beeldvorming leiden.

De afdeling communicatie maakt folders, brochures, personeelsbladen, huisorganen, nieuwsbrieven, intranetpagina’s, internetsites, jaarverslagen, producttijdschriften en wat niet al. Allemaal informeringsmiddelen en technisch gezien van steeds betere kwaliteit. Goed geredigeerde stukken, geen spelfouten, alles in de huisstijl, zorgvuldige distributie en ga zo maar door. Maar binnen de taalhandeling ‘informeren’ zit noch de vraag wat de ander met de informatie moet, noch het antwoord op wat ‘ie met de informatie doet. Veel automerken hebben een relatiemagazine. De Volvorijder krijgt aldus periodiek een glossy, waarin de blijde rijder geïnformeerd wordt over van alles en nog wat, nieuwe modellen, een advantage card voor ongevallen, kinderzitjes en winterbanden in de aanbieding, een uitnodiging voor de RAI. Informeren vraagt geen reciprociteit, dat is het problematische. Zou het Nederlandse postsysteem ‘onder rembours’ in elkaar zitten, dan zou het leven er toch beslist anders uitzien. Immers, dan kwam de postbode iets aanbieden met de vraag of de ontvanger de porti en eventueel zelfs de productie wilde betalen. Welnu, dat zou u waarschijnlijk voor de brief van uw favoriete neef uit Australië wel doen en voor post van de belastingdienst ook. Daar krijgt u namelijk last van als u die niet accepteert. Maar voor een relatiemagazine van Volvo? Gaat u daar € 17.80 voor betalen? Informeren is onverbindend. Degene die informeert is van zijn verantwoordelijkheid af als hij geïnformeerd heeft en wat een ander daarmee doet, is geen onderdeel van deze taalcategorie. Zelfs als de ander de informatie niet ontvangen, niet begrepen of niet aanvaard heeft, heeft de informerende partij nog steeds geïnformeerd.

Informeren als activiteit is lang, en gedeeltelijk nog, het hart van de overheidsvoorlichting geweest. Of men dit nu pleegt aan het eind, het midden of het begin van de beleidscylcus. Het vraagt vakbekwaamheid op een hoog operationeel niveau. Wat wil de overheid vertellen, aan wie, op welke manier, hoe moet dat gedistribueerd worden en wat mag dat kosten. Als iemand gaat verhuizen, wil hij dat aan zijn vrienden vertellen. Door middel van een kaartje. Op adresniveau bezorgd. En het moet binnen vijfhonderd euro. Deze zelfde aanpak geldt ook op macroniveau. Het kabinet of de Tweede Kamer besluit dat er een impuls aan de economie gegeven moet worden door middel van een bouwsubsidie. De Minister van Financiën zit er een beetje mee in z’n maag, want de subsidie is lang niet toereikend voor iedere keukenklusser. De minister dient nu de samenleving te informeren. De hele samenleving, want de subsidie is toegankelijk voor iedereen. Tegelijkertijd mag de regeling niet aan zijn eigen succes ten onder gaan. Gelet op de integriteit van de overheid en gelet op het feit dat het hier in laatste instantie een regeling met rechtsgevolg betreft, kan er geen sprake van zijn dat de informatie niet klopt, of de lezer op het verkeerde been gezet wordt. Wie invloed wil uitoefenen met ‘informering’ kan dit vooral doen via ‘distributie’: wie krijgt de informatie wel en wie niet. Ditzelfde fenomeen treedt inmiddels op bij email en dan vooral het cc-gedeelte daarvan. Maar de overheid die een informatieplicht ‘to all’ heeft, kan maar een zeer spaarzaam gebruik maken van dit beïnvloedingsmechanisme. In ons, overigens historische, voorbeeld is de informatie nog steeds ‘er is een bouwsubsidie’. Het middel moet wel in beginsel openbaar en toegankelijk zijn. Het kan niet zo zijn dat de minister willekeurig tien adressen uit het telefoonboek haalt en slechts die mensen door middel van een brief toegang geeft tot de bouwsubsidieregeling. Aldus wordt gekozen voor een folder, maar wel een folder in een beperkte oplage. Vervolgens wordt hij gedistribueerd in de folderrekken bij een aantal Kamers van Koophandel in den lande. De kosten zijn minimaal. Het gebruik dat van de bouwsubsidie gemaakt wordt eveneens. Maar er is geïnformeerd, gelijk de Tweede Kamer wilde. Het informeren was vooral zo effectief, omdat de intentie er niet was om te informeren. Feitelijk is dit ook het lot van veel informatie die wel bedoeld is om ontvangen, begrepen, aanvaard en opgevolgd te worden. Informeren is een taalhandeling die degene tot wie de informatie gericht is, niet insluit. Als de overheid informeert zonder strekking, is er geen regie op de illocutie, het vervolggedrag of zelfs de beeldvorming.

Hoewel waarschijnlijk meer dan de helft van de werkzaamheden van de communicatieadviseur, is informeren op deze wijze feitelijk de minste effectieve van al zijn of haar werk.

Houding en gedrag Veertig jaren verstreken en na een explosieve groei van televisietoestellen en televisiestations, radio’s en telefoons, stonden we aan de vooravond van het echte communicatietijdperk. Internet kwam voorzichtig onder handbereik voor anderen dan de NASA. Wat dit verder ook betekend heeft, in ieder geval dat alles en iedereen steeds zichtbaarder werd. De uithoeken van de wereld, organisaties en de overheid. Iedereen kan en gaat communiceren en zich meningen over van alles en nog wat vormen. We worden mondiger, minder gezagsgetrouw. Het kan niet uitblijven dat de overheid meer moet gaan doen dan ons informeren, voor zover dit dus al als een geslaagde exercitie te beschouwen was. De Voorlichtingsraad introduceert in 1985 ‘voorlichting als beleidsinstrument’. “Doelstelling van de voorlichting is dan onder meer de houding en het gedrag van mensen te veranderen.”[xiv] Maar om gedrag te veranderen is informeren kansloos. Andere theorieën moesten uitkomst bieden, uit andere disciplines, waaronder psychologische en sociologische. Liefst met behoud van ‘informeren’. Dit ‘zendergedrag’ was inmiddels immers een kerncompetentie van de overheidsvoorlichter geworden. Het sociologisch/psychologische uitgangspunt werd dat kennis, houding en gedrag beïnvloed konden worden. Kennis, de overdracht van informatie, was hierbij een noodzakelijke, maar onvoldoende voorwaarde om gedrag te veranderen. Daarom moest na het verschaffen van kennis, ook de houding veranderd worden, zodat er een andere gedragsintentie zou ontstaan. Gedragsintentie zou een goede voorspeller zijn voor het uiteindelijk vertonen van het gewenste gedrag. Er was een hardnekkig dossiertje dat zich aan deze psychologische wetten leek te onttrekken: roken. In rokers kon men kennelijk zoveel kennis stoppen als men maar wil, en het wilde maar niet vlotten met de verwachte cohorten stoppers. Uiteindelijk blijkt het meest succesvolle middel de fysieke onmogelijkheid te roken te zijn. Maar dat valt nauwelijks toe te rekenen aan communicatie. Voorlichters omarmden ondertussen dit model van kennis, houding en gedrag wel en vele beleidsplannen zagen het licht, waarin communicatie deze kennis en gedragsverandering zou bewerkstelligen. Uitgedrukt in percentages. Studenten moesten leren berekenen hoeveel procent van de bereikte mensen hoeveel gedragsverandering zouden vertonen. Gedragsverandering kan dan zowel iets in de sfeer van gezondheid of milieu zijn, of in het naleven van regels, of het hebben van een mening, zoals een mening over de overheid. Deze theorie, toegepast in de praktijk, was ook weer een lang leven beschoren, maar ook hier blijft de vraag hoe effectief deze toepassing en uitbreiding van het informeringsmodel is.

Doelgroepdenken Nadat het zender-ontvangermodel en het kennis-houdingmodel aan alle kanten opgerekt en geamendeerd waren, kwam er maar geen ander model, totdat de beroepsgroep voorlichters, inmiddels communicatieberoepsgroep, ging kijken naar de ‘puur’ commerciële vakgenoten in marketing en reclame. Die konden immers de meest nutteloze producten verkopen, de meest belabberde reputaties oppimpen, en vooral: klanten bedienen, tevreden kanten genereren: hoe deden die dekselse jongens en meisjes dat toch? Van de modellen en technieken uit de marketing, marketingcommunicatie en reclame is de laatste twintig jaar de meeste input gebleken te komen. Voorlichters en PR-functionarissen, uit de aard hunner werkzaamheden, hadden geleerd te denken in een inmiddels uitgestorven begrip, ‘publieksgroepen’, lees: relaties van de organisatie. Wat waren die publieksgroepen voor groepen? Vooral groepen waarmee de organisatie qualitate qua mee te maken had. Of de organisatie dit nou leuk vond of niet. Een organisatie heeft ‘nu eenmaal’ medewerkers, leveranciers, wetgevers en politici, actiegroepen en omwonenden. En verder iedereen die zelf definieert dat hij of zij een functionele relatie met de organisatie heeft. Dat ligt in de marketing wel anders. Marketing heeft uitsluitend belangstelling voor groepen die de organisatie zelf heeft uitgezocht, de markt namelijk, i.c. de klanten. Niet voor niets noemt de marketing dit dan ook ‘doelgroepen’. Aan de klanten of doelgroepen heeft de marketeer een propositie. Een propositie is een voorstel, een product of een dienst dat op enige wijze bij zal dragen aan het individuele of gezinsgeluk van de klant. De nieuwe generatie communicatieprofessionals liet, ongemerkt, het begrip publieksgroepen los en stortte zich ook op de doelgroepen. Dit marketingparadigma wordt, zoals eerder aangestipt, gedomineerd door doelgroepsegmentatie. Een vak apart dat inmiddels tot grote hoogte gestegen is, met rampzalige gevolgen voor de voorheen voorlichters. Dat komt omdat het beheren van publieksrelaties iets anders is dan het beheren van markt- en klantrelaties. Natuurlijk is het een belangrijk vak om de klanten goed te bedienen. Maar ook niet-klanten, het terrein van de PR-functionaris en voorlichter, kunnen alles met een organisatie te maken hebben. Niet te spreken van al die organisaties, die helemaal geen klanten hebben, maar het moeten hebben van publiek draagvlak: de overheid. Hierbij gaat het om de vraag of de Nederlandse samenleving in den brede de organisatie nodig vindt, op een lastige balans tussen algemeen belang en individueel belang. Of Nederland het goed vindt dat ergens belastinggeld aan besteed wordt, of dat deze organisatie bepaalde terreinen goed behartigt, bepaalde problemen goed oplost? Is het bloed van de bloedbank betrouwbaar, krijgen kinderen goed onderwijs op het vmbo, functioneert de belastingdienst naar behoren? Zijn dat geen proposities? Jawel, maar ze zijn slechts onder specifieke omstandigheden van individuele aard. Meestentijds zijn ze in het kader van het algemeen belang. De individuele burger moet dus blij worden van zijn belastingaangifte of zelfs met zijn bekeuring onder het motto dat uit die bekeuring toch maar blijkt dat de politie de orde goed handhaaft. “Dank u wel oom agent, ik zal de boete spoorslags overmaken.” Het zijn hele abstracte ‘binders’ en daarmee geen individuele proposities. Vertrouwen in de overheid, vertrouwen in de rechtsstaat, vertrouwen in de rechterlijke macht zijn noties van algemeen belang, zelfs of misschien juist als het individuele belang geschaad wordt. Marketeers bedienen zich voornamelijk van de categorie ‘binders’. Proposities zijn beloftes. Beloftes van het type ‘het individuele geval –ook een gezin is een individueel geval- wordt er beter van’. Koop deze polis en u kunt rustig slapen, als de auto gestolen wordt, betalen wij de schade. Koop deze muesli, want een gezond en heerlijk ontbijt. De overheid kan slechts binders gebruiken als en in die realties waarin sprake is van een op de markt gelijkende relatie tussen overheid en burger. Vandaar dat dat wel lukt met de arbeidmarktcampagne ‘Werken bij het Rijk’. Hier heeft de overheid een propositie, een belofte: het is blijkens de tekst maatschappelijk relevant werk met een mooie cao, dus weer de bij de propositie behorende belofte van het type ‘u wordt er beter van’. Meestal echter dient de overheid het individueel belang helemaal niet. De overheid heeft dan ook geen klanten. Het woord klant suggereert dat er iets te consumeren moet zijn. Een product of een dienst. Maar ‘publieksgroepen’ hebben geen consumentrelatie met een organisatie. Zij zijn bijvoorbeeld belanghebbende of omwonende. Voor de overheid geldt niet alleen het collectieve belang, vaak geldt ook gedwongen winkelnering. Voor een klant- of doelgroeprelatie met Shell of C1000 kan een mens bedanken. Voor een relatie met de overheid niet. De bonusfolder van de super kan ongelezen en ongestraft weggegooid worden. De blauwe enveloppen van ‘de Ontvanger’ niet. Shell en C1000 zijn in beginsel voor iedereen toegankelijk, slechts op voorwaarde dat men voor de betreffende producten betaalt. Van de diensten en producten van de overheid zijn sommige toegankelijk voor iedereen (zie schema onder), en sommige niet. Sommige mogen gekozen worden, andere zijn verplicht. Dit heeft krachtige consequenties voor de diverse relaties die de overheid met ons onderhoudt.

Overheidsmarketing: een wringende schoen De Voorlichtingsraad besloot in 1985 dat het goed zou zijn om voorlichting als beleidsinstrument in te zetten. Voorlichters bij (semi)overheidsdiensten gingen zich dus verdiepen in ‘draagvlak’. Dat is een nauw aan imago verwant begrip: we moeten het wel goed vinden wat onze overheid doet. De voorlichters adopteerden het doelgroepdenken om per doelgroep te onderzoeken hoeveel draagvlak er bestond. Bij te weinig draagvlak moest er gewoon communicatie bij. Men constateerde opgelucht dat het oude zender-ontvangermodel nog wel dienst kon doen, met de overheid als vanouds in de zenderrol en de ontvangers werden omgedoopt tot doelgroepen. Dat leek weinigen problematisch, maar dat is het wel. Hoe moeten we dat voor ons zien? De Wet Maatschappelijke Ondersteuning, de WMO, moest als dienst of product gezien worden en voor dat product waren er klanten, doelgroepen dus. Iemand heeft recht op de WMO als hij/zij gehandicapt is, of thuiszorg nodig heeft, of zwerver is of verslaafd. Maar de WMO is geen product en de gemeente geen leverancier en de mensen die er aanspraak op kunnen maken geen klant. Een klant is immers iemand die een keuze kan, wil en mag maken: wil ik Cola X of Cola Y of wil ik zelfs helemaal geen Cola. Klanten van de WMO hebben die keus niet. Men heeft thuiszorg nodig, anders gaat men naar een verzorgingshuis of dood, of men heeft het niet nodig Veel keus zit daar niet bij. De leverancier is een producent die winst wil en moet maken en liefst zoveel mogelijk klanten heeft. De gemeente wil zo min mogelijk klanten voor de WMO, omdat de gemeente weet dat als iedereen die er voor in aanmerking komt er ook een beroep op doet, dit de gemeente op een faillissement (artikel 12) komt te staan. In het beste geval zou de gemeente aan de-marketing moeten gaan doen: ontmoedigen. Dit is in ondernemings- en dus in marketingland een ongekende situatie. Als de leverancier dus geen leverancier is, de klant geen klant en het product geen product, dan is het van een zeldzame paradigmatische hardnekkigheid om een model, dat gebaseerd is op leverancier, product en klant, van toepassing te verklaren op zulke overheidsdossiers als de WMO. Dat kan alleen maar fout aflopen.

Een goede marketeer definieert zijn doelgroepen en klanten. Zo wist kledingketen H&M een jong, fris publiek aan te trekken. C&A, met de last van het verleden, kreeg het marketingkunstje niet voor elkaar en werd vervolgens door de klanten zelf gedefinieerd. In dit geval nieuwe Nederlandsen, dames van in de dertig, veertig, soms met, soms zonder hoofddoek, soms met, soms zonder djellabah, een schare kinderen erachteraan en een geheel eigen smaak in kleding. Als de marketing mislukt, gaat de firma failliet, of de klanten beginnen zelf te definiëren welk assortiment gevoerd moet worden. Dan wel: de klanten definiëren hoe de organisatie zich dient te gedragen. Deze kant van marketing ziet men zelden beschreven: wat nu als de klant of de relatie zelf de verwachtingen definieert en daarmee het imago van de organisatie? Stel dat iemand een autistisch kind heeft en zelf definieert dat het kind een Wajonger is. Stel dat hij zich naar de Wajongwinkel begeeft. Die heeft net een nieuwe maatregel uit ‘Den Haag’ opgelegd gekregen en de Wajong is op. Dan moet de winkel ‘uitverkocht’ verkopen, maar dat niet alleen. Het is namelijk in het echt niet uitverkocht, het is niet beschikbaar voor deze man met dit kind. De Wajongwinkel moet uitleggen waarom iemand geen klant mag zijn en gaat u nu alstublieft weg. Ziehier marketing voor de overheid, ziehier reputatiemanagement voor de overheid: het is een schoen die allemachtig wringt. Maar als marketing al wringt, waarom zou marketingcommunicatie dan wel het beoogde doel, een beter imago, bewerkstelligen? Dat is niet waarschijnlijk. Doelgroepen zijn met marketingcommunicatie heel goed te bereiken en te beïnvloeden. Reken maar dat de retailmarketing heeft bijgedragen aan obesitas. Ooit een campagne gezien, waarin bij aanschaf van drie appels de vierde gratis is? Ooit bij de kassa stronkjes bloemkool zien liggen, een handjevol worteltjes? Tijdens het WK zijn bier in de aanbieding, met flankerend paprikachipsbeleid. Die weg ligt de overheid niet open. Het is hier geen: u vraagt en wij draaien, er is geen sprake van een beleidswinkeltje waar men naar behoeven uit kan shoppen. Het lijkt door de bril van de marketeer al snel of de overheid grossiert in lelijke producten die niemand wil hebben of mooie producten waar ze er maar héél weinig van heeft. Een winkel met een dergelijk productassortiment krijgt niet vanzelf een goede reputatie. Van het eerste product schaft die overheid er telkens meer aan en aangezien het aan de straatstenen niet te slijten is, gaat ze het product verplicht stellen! Daar worden in het gemeen al helemaal geen vrienden mee gemaakt. Voor het tweede product slaat ze iedereen die zich als klant meldt van de stoep. Het is op of de overheid wil de betreffende burger niet als klant. Ook met dit gedrag worden in het gemeen geen vrienden gemaakt. Twee belangrijke peilers onder reputatiemanagement zijn echter wel fijne producten en welkome klanten. Aangezien er aan het assortiment niet veel te veranderen valt, zal reputatiemanagement voor zover dat gebaseerd is op hetzelfde paradigma als marketingcommunicatie, dan ook weinig zoden aan de dijk zetten. Voorlichting kan de reputatie van de overheid nooit met het instrumentarium van de marketingcommunicatie behartigen en werkt zich dus, als ze volhardt in het omarmen van dat paradigma, blijvend in de problemen. Met blijvende imago-schade voor de overheid.

In zijn bijdrage aan deze serie Verkenningsnotities behandelt Professor van Twist marktwerking en de rol van de overheid. Hij gaat daarin in op de vraag hoe de overheid publieke belangen kan blijven borgen in situaties waarin de uitvoering van taken wordt overgelaten aan (private partijen die opereren op) de markt. Een belangwekkende vraag, maar voor voorlichting minder relevant. Immers bij een verzelfstandigde of geprivatiseerde taak komt de communicatie te liggen bij de organisatie. Een dergelijke private partij is vermarkt en kan dus nu zeer wel bediend worden met marketingcommunicatie. Een KPN is daar een voorbeeld van. Zo’n partij beantwoordt dan immers aan dezelfde wetten als het snoepwinkeltje met zijn klanten.

Publieksrelaties van de overheid De overheid bestaat in verticale zin, van de Kamers tot de stadsdeelraden, ze bestaat in horizontale, dus sectorale zin, ze bestaat in de zin van de machtenscheiding: het fenomeen overheid is op vele manieren aan te vliegen. Omdat in het bovenstaande gesproken werd over de onmogelijkheid de relaties van de overheid te segmenteren naar doelgroepen, is de vraag waarin dan wel. Dat levert dan tevens een voor ‘imago’ bruikbaar analyse-model op. Laten we de relaties van de overheid eens publieksrelaties noemen. Ook die zijn natuurlijk op tal van zinvolle manieren in te delen, maar voor communicatie in de zin van de taalhandelingstheorie is een indeling adequaat die de overheid verdeelt in rollen of relaties. We doen dit aan de hand van een matrix.

Allen Enkelen
Toegankelijk        I      II
Gedwongen      IV      III

Er is de toegankelijke overheid, dat wil zeggen de overheid waarop allen een beroep kunnen doen. Het hoeft niet, het mag wel en het kan ook. Hier heeft de burger recht op bepaalde diensten, sommige waarvan zelfs verankerd zijn in onze sociale grondrechten. Dan is er de rol van de overheid ten opzichte van enkelen. Hier wordt iets aangeboden, een (sociale) regeling bijvoorbeeld, waar slechts enkelen voor in aanmerking komen.

Dan is er de overheid voor allen, waarbij de overheid het gezag is (en in laatste instantie het geweldsmonopolie heeft), rechterlijke macht, fiscus en zulke onderdelen van de overheid. Hier wordt niet iets aangeboden waar de burger al dan niet gebruik van wil maken. Hier zitten geboden, verboden en verplichtingen. Als laatste rol in dit verband is er de gedwongen relatie van enkelen of een bepaalde groep uit de samenleving. Ook dezen staan onder een deel van de overheid waar men op geen manier onderuit kan. Men kan niet een vervelende leerplichtambtenaar inruilen gelijk men dat met een klier van een verkoper kan, zo min men de leerplichtwinkel kan verlaten. Het is tenslotte niet voor niets een plicht (voor enkelen).

In schema:

Allen Enkelen
Toegankelijk Zorg

Onderwijs

Stemmen

Wajong

WsW

WAO

Gedwongen Politie

Rechtbank

Fiscus

Leerplicht

AOW

Wat in dit schema duidelijk wordt, is dat marketing en marketingcommunicatie eigenlijk alleen in het kwadrant linksboven kunnen functioneren. Daar waar de publieksrelatie van de overheid het meest kansrijk is om vermarkt te worden. Ook hier zitten natuurlijk aspecten van gedwongen winkelnering, maar er is meer ruimte, zoals de mogelijkheid overal in Nederland te stemmen, of te gaan naar privé-scholen of privé-klinieken. Dit geldt niet voor het kwadrant rechtsboven: hier is sprake van een monopolie met recht op uitsluiting.

In de gedwongen kwadranten is van winkels en neringen helemaal geen sprake. Hier gaat het om het bevoegde gezag, het boven ons gestelde gezag. Het is slecht in te zien wat dit te maken heeft met de vrijheid die zo kenmerkend is voor normale klant- en consumentrelaties. Een agent heeft de bevoegdheid iemand staande te houden, de burger is verplicht mee te werken aan een blaastest: deze relatie kent geen keuzevrijheid. Dat geldt voor het kwadrant rechtsonder natuurlijk ook, zij het dat hier sprake is van speciale groepen burgers die zich aan de relatie niet kunnen onttrekken. Voor de anderen is de relatie eenvoudig non-existent. Wie zelf boven een zekere leeftijd is en geen kinderen heeft, heeft ook geen relatie met de leerplichtambtenaar. En die ook niet met hem, het is een gedwongen, institutionele relatie met enkele groepen in de samenleving.

Van deze vier typen publieksrelaties leent zich dus linksboven, het eerste kwadrant, het beste voor vermarkting en dus marketingcommunicatie. Die publieksrelatie lijkt het meest op een marktrelatie. Daar heeft in het verleden dan ook de overheid gezeten en ze bleken vermarkt te kunnen worden, zoals het Staatsbedrijf der PTT en de nutsvoorzieningen in de gas- en electra hebben laten zien.

Allen Enkelen
Toegankelijk Zorg

Onderwijs

Wajong

WsW

Gedwongen Rechters

Fiscus

Leerplicht

AOW

Taalhandelingen in de matrix

Bovenstaande leidt tot de voorzichtige hypothese dat er bij de verschillende publieksrelaties ook verschillende taalhandelingen horen. Zoals we al gezien hebben, is informeren een taalhandeling die eigenlijk in ieder vak van de matrix wel een rol speelt, maar in het beste geval eerder een noodzakelijke dan een voldoende voorwaarde vormt. Aan de uitdrukkers hoeft in dit verband geen aandacht besteed te worden. Zij spelen een hele grote rol in het imago van de overheid, zeker wanneer met het politieke bedrijf meerekent, maar deze verkenningsnotitie gaat niet over de volle bandbreedte van publieke opinievorming, maar slecht over het imago van de overheid in relatie tot de communicatie die geschiedt om dat imago wel of niet te ondersteunen.

Voor de matrix kijken we dus vooral naar binden, sturen en verklaren.

Binden Met taal kan men uitdrukken dat men zich bindt, men belooft iets te doen. In microcommunicatie is het niet zo’n ingewikkelde taalfunctie. Het is tamelijk duidelijk wanneer iemand belooft iets te doen. “Ja, ik zal er zijn.” “Natuurlijk neem ik de sportshirts mee.” “Ik bel je morgen.” En iemand die belooft en niet wil doen, zo de volkswijsheid wil, is gelijk een mager hoen, dat wel kakelt op de stok, maar geen ei legt in het hok. Daarmee verheft ‘binden’ zich ook tot de politieke arena. Natuurlijk belooft een politicus van alles en nog wat in verkiezingstijd en iedereen wil de politicus van zijn keuze ook geloven, wel wetend dat die misschien geen ei in het hok gaat leggen als het eenmaal zover is dat hij aan de macht is. Beloftes van politici munten dan ook uit in abstractie. Zij zullen zorgen voor onderwijsvernieuwing of leefbaarheid in de wijk of een betaalbare gezondheidszorg. Wat zij hiermee bedoelen en hoe dat uitpakt, dat moet dan nog maar blijken. De communicatieadviseur mag proberen elke daad, welke daad dan ook, te vertalen naar het nakomen van die belofte. Zo kan een politicus die vijfduizend mensen in de thuiszorg ontslaat, zeer wel bezig zijn de gezondheidszorg betaalbaar te houden; net als de politicus die er vijfduizend aanneemt trouwens. De extramurale zorg is tenslotte vele malen goedkoper dan de intramurale zorg.

Een politicus die zijn beloftes concreter houdt is doorgaans populairder. Iedereen ziet de belofte dan in concreto voor zich: “Criminele allochtonen meteen terug naar het land van herkomst”, “verkeersboetes, lik-op-stuk”. In de politieke arena ondertussen is het voor deze politici weer veel ingewikkelder, zij kunnen immers veel minder makkelijk meebuigen in de politieke werkelijkheid om alsnog te kunnen scoren op het stuk van het nakomen van de beloftes. De belofte van de PvdA om in de formatie het onderzoek naar de Nederlandse deelname aan de oorlog in Irak overeind te houden was in de ogen van de kiezers een keiharde belofte. De belofte sneuvelde al snel in de formatieonderhandelingen, de tegenstanders in het CDA waren er dus als de kippen bij om dit gedrag te duiden als het verbreken van een belofte. De PvdA weet politiek kennelijk niet handig om te gaan met de categorie binders. Zo’n onderzoek eisen is heel concreet en een heel ander soort belofte als ‘we moeten af van een zesjescultuur’ of ‘we moeten normen en waarden agenderen’, beloftes waar men nog alle kanten mee op kan. Later kwam het de PvdA op het terugtrekken van Wouter Bos en daarmee de val van het kabinet Balkenende IV te staan.

‘Binden’ doet geen uitspraak over hoe dat binden vorm krijgt. Dat is belangrijk voor het vak. Voor de communicatiefunctionaris is dit dus het terrein waarop hij/zij betekenis moet verlenen aan de belofte. Velen in het vak zien zich hiermee geconfronteerd, met name speechwriters van bewindspersonen, en weinigen worden hiertoe opgeleid. Velen voelen wel aan dat dit de core business is in politiek en overheid, als bijdrage aan de geloofwaardigheid en het imago van de overheid, wanneer het gaat over het vak ‘toegankelijk voor allen’.

Sturen Sturen is een grote categorie in taal. Het wil zeggen dat men er op een of andere manier voor probeert te zorgen dat een ander iets gaat doen of vinden. Deze zogenoemde stuurders kunnen taxonomisch gerangschikt worden. Bijvoorbeeld van negatieve consequenties voor de zender tot negatieve consequenties voor de ontvanger. Dat loopt dan via smeken naar vragen of verzoeken, naar waarschuwen, bevelen of dreigen. Maar ook ontmoedigen valt er onder, relevant voor een bepaald type publieksrelaties van de overheid. Sturen is natuurlijk een heel andere bezigheid dan informeren. Sturen, in tegenstelling tot informeren of mededelen, heeft een heel duidelijke strekking en daarmee een duidelijke gedragsdoelstelling. Als men een ander stuurt, dan wil men dat die ander iets doet of nalaat. Ook hier is dat op microniveau aan de orde van de dag. Als ouder liggen ons de ‘hou ops’, ‘schei uits’, ‘doe dits’ en ‘doe dats’ op de mond bestorven. Op het niveau van kleine kinderen zijn deze taalvormen bijna altijd imperatieven, bevelen. In het volwassen verkeer wordt dat iets beleefder: “Mag ik het zout van u?” en “Kunt u mij de weg naar Hamelen vertellen?” maar of men nu stuurt door vleien, eisen of opleggen, de bedoeling is dat een ander iets doet dat u wilt.

Voor het communicatievak ligt er een wereld van verschil tussen informeren en sturen en dit ligt precies op het snijvlak van deze bedoelingen. Neem de mededeling op pakjes sigaretten: ‘Rokers sterven jonger’. Als het een mededeling is, dan is de taaluiting geslaagd. Immers, kennelijk ligt hier degelijk, kwantitatief onderzoek aan ten grondslag en men informeert de gebruiker van het tabaksproduct dat die diens leven bekort door het gebruiken van het product. Wat informeren en mededelen betreft: so far so good. Gelijk de folder over bouwsubsidies: er is een tekst die vertelt hoe het zit en dat is het dan. Voor die mededeling op pakjes sigaretten ligt dat natuurlijk een beetje anders. Een mededeling is makkelijk te herkennen als hij nieuwswaarde heeft. Op het moment dat u het station Den Helder oploopt kunt u niet weten dat de intercity naar Alkmaar vertraging heeft. De mededeling dat dit wel zo is, heeft dus nieuwswaarde. Als de leerplichtambtenaar iets mededeelt dat de lezer al weet zal dus een andere bedoeling aan de orde zijn.

De rol van communicatie in het bewerkstelligen van gedragsveranderingen blijkt uit ieder onderzoek, is extreem laag. Er zijn vakgebieden die aanmerkelijk beter scoren als het gaat om gedragsverandering, zowel op het niveau van het individu, als op het niveau van het collectief. Stuurders impliceren een doelstelling, de ander moet immers iets doen of nalaten. Dat doen of nalaten is een beoogde gedragsverandering. Als die gedragsverandering in meerdere of mindere mate geslaagd is, heeft men de mogelijkheid te kijken naar de effectiviteit van communicatie. Omdat een stuurder vraagt om een gedragsverandering, moet die gedragsverandering waarneembaar zijn en toerekenbaar aan communicatie. Er is Europa en er was een grondwet in ontwerp. Gaat het om informeren zonder strekking en maakt men derhalve een krant waarin deze Grondwet afgedrukt is, en tevens op tijd gedistribueerd over 12 miljoen huishoudens? Of vindt men politiek dat het gedrag van Nederlanders ook gestuurd had moeten worden? Gestuurd in de richting van ‘ja’? Of had men moeten kiezen voor de belofte, de propositie. Europa is toch een mooie belofte, een belofte bovendien die telkens waar gemaakt wordt? Europa leeft al vijfenzestig jaar in vrede en welvaart tenslotte. Maar dan hadden de binders uit de marketing communicatie gebruikt kunnen worden, als dat gezien de principia gemogen had. De overheid informeerde zonder strekking en zonder duiding. Een aantal vooraanstaande politici en journalisten verkondigden, recht in dat vacuüm “het is een heel vies product hoor mensen, en veel te duur bovendien.” Het was een Grondwet zeiden ze en riepen boe, want een Grondwet daar gaat een dreiging vanuit kennelijk en de boe-roepers hielpen een waarschuwing de wereld in. Een waarschuwing kan onder omstandigheden een zware stuurder zijn. Nederland stemde massaal tegen de Europese ‘Grondwet’.

De categorie stuurders kent de mogelijkheden ‘ontmoedigen’ aan de ene kant, voor de publieksrelatie ‘toegankelijk voor enkelen’ en de categorie waarschuwen, dreigen (en uitvoeren) van enige straf of verplichting, voor de categorie ‘gedwongen voor allen’ aan de andere kant.

Verklaren De notie ‘sturen’ leidt dus nagenoeg vanzelfsprekend tot de vraag naar effect en effectiviteit, waar ‘informeren’ het hier af laat weten. Van een communicatieprofessional die zich verlaat op het paradigma van de informering, kan geen gedragsbeïnvloeding verwacht worden. De professional die zich bekwaamt in de mogelijkheden van bindende, sturende of verklarende taalhandelingen zoveel te meer. Waar de bindende, gelet op de publieksrelatie in kwestie, de mogelijkheid van een min of meer gelijkwaardige propositie inhoudt, staat dit de kwadranten II, III en IV niet open. Kwadrant III gaat over gedwongen publieksrelaties met enkelen en met andere niet. Dat wil zeggen dat er een communicatiemoment zit in de periode dat men van het ene regelsysteem in het andere overgaat. Ook hier is een grote informerende component belangrijk, met betrekking tot de regelwisselingen namelijk. Maar nog belangrijker is dat het hier niet om een binder of belofte gaat. Hier past slechts duidelijkheid, ook over de illocutie zelf. Alle rest brengt alleen maar verwarring, negatieve reacties en imago-schade.

Allen Enkelen
Toegankelijk binden sturen
Gedwongen sturen verklaren

Conclusie

Het eigene van de overheid valt niet te marketen en niet met marketingcommunicatie aan te vliegen. Dat kan zij slechts vanuit één positie, namelijk de leverancierspositie. Waar zij die positie bekleedt kan dat vaak door private partijen overgenomen worden, zoals de verzelfstandiging van KPN en sommige nutsvoorzieningen liet zien. Laat de marketingcommunicatie in die gevallen zijn werk maar doen. Laten die partijen sterke merken bouwen en aan hun reputatie werken. Ze zullen ook wel moeten, want eenmaal in die positie krijgen zij de verwende consument die een grote mond opzet en naar een ander gaat cadeau. In de bovenpositie, daar waar zich het bevoegd gezag, van fiscus tot leerplichtambtenaar, van rechter tot politie bevindt, daar valt alleen op een hoog abstract niveau te bondgenoten: als Nederland wil dat de orde gehandhaafd wordt, dan geldt die handhaving voor iedereen. In sommige situaties kan geprobeerd worden om leerkrachten, wijkagenten, hulpverleners en zulke ambtenaren samen met de burger te laten optrekken om enige klus te klaren, een vorm van co-creatie.

Dit linguïstische illocutie-model helpt de hier besproken publieksrelaties te analyseren. Dat die analyse consequenties heeft vorm de vorm van communiceren, al was het maar tenminste in de keuze van taalhandeling en het benoemen van de illocutionaire strekking, lijkt evident. Informeren en verklaren waar het moet, marketingcommunicatie en binden waar het kan. Een goed gebruik van taalhandelingen zorgt in elk geval voor een juist begrip. Als dat er een keer is, dan komt dat bondgenootschap er wel. En het mooie imago ook.

Noten

[i] ‘Vrijheid en Verantwoordelijkheid’, Regeerakkoord, 30 september 2010

[ii] Neijens, P. en Sprenger, J. (2006) Overheidscommunicatie en het publieke debat. Blog Sprenger

[iii] Wagenaar, M. (1997) De Rijksvoorlichtingsdienst, geheimhouden, toedekken en openbaren. Pgs 55 e.v. Den Haag: SDU.

[iv] Adviescommissie Overheidsbeleid inzake Voorlichting (Commissie Van Heuven Goedhart) (1946) Overheidsvoorlichting. Den Haag: SDU.

[v] Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting (Commissie Biesheuvel) (1970) Openbaarheid, openheid. Den Haag: Staatsuitgeverij.

[vi] Tiemeijer, W. en Rijnja, G. (2001) De onhoudbare rem op communicatie over niet-aanvaard beleid. In: B. Dewez et al. (reds) Overheidscommunicatie. De nieuwe wereld achter Postbus 51. Amsterdam: Boom.

[vii] De werkgroep Heroverweging Voorlichting Rijksoverheid (Commissie Van der Voet) introduceert in 1984 ‘voorlichting als beleidsinstrument’.

[viii] Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (2001) In dienst van de democratie. Den Haag: SDU.

[ix] Neijens en Sprenger op.cit.

[x] Nillesen, A.B. & Stappers, J.G. (1987) The government as communicator: A Dutch dilemma. European Journal of Communication, 2, 491-512. En. Nillesen, A.B. (1998) Een queeste naar voorlichting. Communicatiewetenschap en de eerste stap op weg naar een theorie van voorlichting. Nijmegen: KU Nijmegen.

[xi] Waar in de rest van het artikel over ‘voorlichter’ gesproken wordt, wordt in gelijke mate de public relationsfunctionaris bedoeld, tenzij uitdrukkelijk anders vermeld.

[xii] Austin, J.L. (1962, 1975) How To Do Things With Words. Oxford: Oxford University Press.

[xiii] Searle, J.R. (1969) Speech Acts. An Essay in the Philosophy of Language. Cambridge: Cambridge University Press.

[xiv] Werkgroep Van der Voet op.cit.

Klap in

 

Cliënten en Issues Management Institute betrachten optimale openheid.
Het kan echter voorkomen dat een bedrijf liever niet vermeld wordt op de site.
Dit wordt vanzelfsprekend gerespecteerd.